Procedimiento administrativo para la imposición de sanciones

El procedimiento sancionador está regulado en el RDL 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social, y para los expedientes liquidatarios de cuotas de la Seguridad Social.

Se trata de una norma dictada en respuesta a lo previsto en la Disposición adicional cuarta de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la ITSS, sobre la necesidad de determinar los requisitos de actas, notificación, plazos de descargos, práctica de las pruebas, propuesta definitiva y régimen de recurso en vía administrativa, y que asume lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, incorporando sus principios normativos fundamentales en orden a las garantías del administrado y a la eficacia de la acción administrativa, pero salvaguardando la especificidad del procedimiento, tal como se prevé en su Disposición adicional séptima.

Este Reglamento tiene en cuenta la más reciente doctrina jurisprudencial, en particular, la contenida en las sentencias 195/1996, de 28 de noviembre y 124/1989, de 7 de julio, del Tribunal Constitucional sobre competencias de las Comunidades Autónomas, así como las transformaciones orgánicas y funcionales introducidas por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Consideraciones previas

El RDL 928/1998, después de establecer un régimen transitorio para la tramitación de expedientes y de recursos y de derogar expresamente el 396/1996, de 1 de marzo, desarrolla el articulado del Reglamento con algunas consideraciones generales previas antes de iniciar el itinerario del procedimiento.

Objeto y forma de iniciación de los procedimientos

El objeto del Reglamento es regular los procedimientos administrativos, comunes a las Administraciones Públicas, para la imposición de sanciones de orden social, así como para la extensión de actas de liquidación u otros documentos liquidatarios, cualquiera que sea la Administración Pública competente.

Los procedimientos se inician siempre de oficio, mediante acta de la ITSS, extendida de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, ordenadora de la inspección, y en la Ley 8/88, de 7 de abril, de infracciones y sanciones en el orden social.

En todo caso, para la imposición de sanciones, se necesita ineludiblemente la tramitación del oportuno expediente previo en la que se respeten las garantías del administrado y se cumplimenten exquisitamente cuantas acciones estén previstas reglamentariamente.

Sujetos responsables

Son sujetos responsables del incumplimiento o infracción de las normas de orden social las personas físicas o jurídicas o las comunidades de bienes que incurran en las acciones u omisiones tipificadas como infracción en las normas legales, reglamentarias y cláusulas normativas de los convenios colectivos, debiéndose significar que, en materia de seguridad y salud laboral, esta tipificación se efectúa en los arts. 45 a 48 de la LPRL.

Cuando el responsable es una persona física, la responsabilidad se extingue por fallecimiento de la misma, procediendo al archivo de las actuaciones sancionadoras en su caso.

Por otra parte, el procedimiento desarrollado en este Reglamento no es de aplicación a la corrección de infracciones, en materia de PRL en el ámbito de las Administraciones Públicas, que se sujetará al procedimiento y régimen previsto en la LPRL.

Atribución de competencias sancionadoras

De acuerdo con la distribución de competencias que se infiere del art. 149.1.7a y 17a de la Constitución Española, el ejercicio de la potestad sancionadora de las infracciones de orden social:

1. Corresponde en las competencias que son propias de la Administración General del Estado a los órganos a los que normativamente se haya atribuido, a propuesta de la ITSS.
2. Corresponde a los órganos que determine cada Comunidad Autónoma cuando esta tenga competencia en materia de ejecución de la legislación laboral o de la Seguridad Social, a propuesta también de la ITSS.
3. Por último, es competente para resolver el expediente iniciado por un acta de infracción por obstrucción la Administración Pública que lo fuera por razón de la materia.

Jurisdicción penal e infracciones en seguridad y salud laboral

El art. 5 del Real Decreto se refiere a la concurrencia de sanciones con el orden jurisdiccional-penal en el marco de la seguridad y salud laboral. De modo general, es de indicar que, cuando la ITSS o el órgano al que corresponda resolver el expediente sancionador consideren que las infracciones cometidas puedan ser constitutivas de delito.

Adoptará las siguientes medidas:

1. Comunicará tal extremo al Ministerio Fiscal.
2. Se abstendrá de seguir el procedimiento sancionador hasta que el Ministerio Fiscal, en su caso, resuelva no interponer acción alguna o sea firme la sentencia o auto de sobreseguimiento que dicte la autoridad judicial.
3. Para ello, solicitará de dicho órgano judicial la notificación del resultado que se llevará a cabo en los términos previstos en el art. 270 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
4. Se suspenderá, también, el procedimiento cuando se conozca, sin mediar comunicación alguna, la existencia de actuaciones penales por los mismos hechos y fundamento en relación al mismo presunto responsable.
5. La condena por delito en sentencia firme excluye la imposición de sanciones administrativas por los mismos hechos, siempre que concurran identidad de sujeto y fundamento en virtud de la aplicación del principio non bis in ídem.

Cuando el inspector apreciase, en materia de seguridad y salud laboral, la existencia de riesgo grave e inminente con infracción de norma y estimase la eventual concurrencia de un ilícito penal (art. 316 del Código Penal), interpondrá la correspondiente denuncia al Ministerio Fiscal por conducto reglamentario.

Al respecto, hay que indicar que ello no afectará:

1. Al cumplimiento de la paralización de trabajos ordenada por el inspector actuante a que se refiere el artículo de la LPRL.
2. A la eficacia de los requerimientos formulados por el inspector relativos a la subsanación de las deficiencias observadas.

Interrupción de la prescripción

En general, las infracciones en el orden social prescriben a los tres años, salvo en materia de Seguridad Social, que prescribe a los cinco. En materia de PRL, las infracciones leves prescriben al año, las graves a los tres años y las muy graves a los cinco años.

Los plazos de prescripción para la imposición de sanciones en el orden social se interrumpen:

1. Por cualquiera de las causas admitidas en derecho.
2. Por acta de infracción, debidamente notificada, requerimiento u orden de paralización llevados a cabo por la ITSS.
3. Por comunicación, trasladando el tanto de culpa al órgano judicial competente o al Ministerio Fiscal, cuando las infracciones pudieran ser constitutivas de delito, hasta que se notifique a la Administración la resolución judicial que recaiga o hasta que el Ministerio Fiscal comunique su decisión de no ejercitar acción penal.

De otra parte, procede poner de relieve lo siguiente:

1. Las sanciones impuestas prescribirán a los cinco años, a contar desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción.
2. No podrán sancionarse los mismos hechos que hayan sido objeto de anterior resolución administrativa, cuando concurra identidad de sujeto, de hecho y de fundamentos.
3. La caducidad declarada de un expediente administrativo sancionador no impide la iniciación de otro nuevo con identidad de sujeto, hechos y fundamentos.